近年來，中國戶外廣告產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，已經(jīng)成為僅次于電視和網(wǎng)絡(luò)的第三大廣告媒體。戶外廣告在傳播商業(yè)信息、美化城市環(huán)境、展現(xiàn)城市特色等方面發(fā)揮了積極作用。但是高速發(fā)展的戶外廣告業(yè)也存在諸多突出問題，亟需完善戶外廣告的法律法規(guī)。新《廣告法》于今年9月1日正式實(shí)施，對(duì)戶外廣告行業(yè)的監(jiān)管做出了具體規(guī)定，新《廣告法》中關(guān)于戶外廣告的直接規(guī)定有三個(gè)條文，即第22條、第41條和42條，同時(shí)新《廣告法》關(guān)于商業(yè)廣告和公益廣告的法律規(guī)定也適用于戶外廣告。新《廣告法》出臺(tái)后戶外廣告監(jiān)管呈現(xiàn)以下十大變化。
一、明確了中國戶外廣告的監(jiān)管制度
我國廣告監(jiān)管制度表現(xiàn)為以法規(guī)管理和行政監(jiān)管為主，行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督為輔。此次新修訂的《廣告法》正式確立了這一廣告監(jiān)管制度。新《廣告法》不僅完善了法規(guī)管理和行政監(jiān)管職責(zé)，而且首次明確了行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位和消費(fèi)者組織的社會(huì)監(jiān)督權(quán)等。新《廣告法》實(shí)際上也確立了我國戶外廣告的監(jiān)管制度，即以戶外廣告法規(guī)管理和行政監(jiān)管為主，戶外廣告行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督為輔。這一監(jiān)管制度的確立對(duì)于規(guī)范戶外廣告市場(chǎng)行為，維護(hù)廣告主和消費(fèi)者的合法權(quán)益具有重要意義。
就戶外廣告法規(guī)管理和行政監(jiān)管而言，新《廣告法》在兩個(gè)方面做出了規(guī)定：一是明確戶外廣告的管理機(jī)關(guān)；二是明確戶外廣告的立法機(jī)關(guān)。新《廣告法》第四十一條規(guī)定，"縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)利用戶外場(chǎng)所、空間、設(shè)施等發(fā)布戶外廣告的監(jiān)督管理，制定戶外廣告設(shè)置規(guī)劃和安全要求。戶外廣告的管理辦法，由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定。"
我國戶外廣告監(jiān)管領(lǐng)域當(dāng)前存在的突出問題表現(xiàn)為三個(gè)方面：
一是戶外廣告的產(chǎn)權(quán)與收益主體不明確，缺乏對(duì)行政相對(duì)人合理權(quán)益的法律保護(hù)；
二是多部門管理導(dǎo)致無法管理或弱化管理，甚至加劇政府部門人員的權(quán)力尋租；
三是突擊運(yùn)動(dòng)式的戶外廣告整治，治標(biāo)不治本，沒有建立戶外廣告監(jiān)管的長效機(jī)制。
完善我國戶外廣告的監(jiān)管制度，可從以下方面著手：
一是以立法的形式確定戶外廣告產(chǎn)權(quán)與收益主體，保護(hù)戶外媒體主的合法權(quán)益；
二是由地方政府牽頭成立由規(guī)劃、城建、城管、市政、工商、公安、文化等多個(gè)部門組成的戶外廣告管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)戶外廣告設(shè)置審批和日常管理，加強(qiáng)對(duì)戶外廣告的統(tǒng)一管理；
三是發(fā)揮戶外廣告行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的作用，擴(kuò)大戶外廣告監(jiān)管渠道。
二、具體列明戶外廣告的限制性規(guī)定
戶外廣告是展現(xiàn)城市形象的一扇窗口，戶外廣告對(duì)社會(huì)生活的影響也越來越大，政府部門必須加強(qiáng)對(duì)戶外廣告設(shè)置審批和廣告內(nèi)容的監(jiān)管。新《廣告法》對(duì)戶外廣告的限制性規(guī)定主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是對(duì)戶外廣告設(shè)置的限制性規(guī)定。新《廣告法》第四十二條規(guī)定了不得設(shè)置戶外廣告的情形：利用交通安全設(shè)施、交通標(biāo)志的；影響市政公共設(shè)施、交通安全設(shè)施、交通標(biāo)志、消防設(shè)施、消防安全標(biāo)志使用的；妨礙生產(chǎn)或者人民生活，損害市容市貌的；在國家機(jī)關(guān)、文物保護(hù)單位、風(fēng)景名勝區(qū)等的建筑控制地帶，或者縣級(jí)以上地方人民政府禁止設(shè)置戶外廣告的區(qū)域設(shè)置的。
二是對(duì)戶外廣告內(nèi)容的限制性規(guī)定。雖然新《廣告法》中沒有直接對(duì)戶外廣告內(nèi)容的規(guī)定，但是商業(yè)廣告的法律規(guī)定同樣適用于戶外廣告。新修訂的《廣告法》在第二章廣告內(nèi)容準(zhǔn)則中對(duì)醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告，保健食品廣告，嬰兒乳制品、飲料和其他食品廣告，農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑廣告，煙草廣告，酒類廣告，教育、培訓(xùn)廣告，招商等有投資回報(bào)預(yù)期的商品或者服務(wù)廣告，房地產(chǎn)廣告，農(nóng)作物種子、林木種子、草種子、種畜禽、水產(chǎn)苗種和種養(yǎng)殖廣告不得含有的內(nèi)容作了明確規(guī)定，這些具體規(guī)定既為戶外廣告經(jīng)營者開展合法經(jīng)營提供了實(shí)踐指導(dǎo)，也為戶外廣告行政執(zhí)法部門提供了法律依據(jù)。
根據(jù)新《廣告法》第三十四條的規(guī)定，戶外廣告經(jīng)營者必須依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗(yàn)有關(guān)證明文件，核對(duì)廣告內(nèi)容。對(duì)內(nèi)容不符或者證明文件不全的廣告，戶外廣告經(jīng)營者不得提供設(shè)計(jì)、制作、代理和發(fā)布服務(wù)。戶外廣告經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，建立、健全廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度。
三、嚴(yán)令禁止戶外媒體發(fā)布煙草廣告
1995年實(shí)施的《廣告法》規(guī)定禁止利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊發(fā)布煙草廣告。禁止在各類等候室、影劇院、會(huì)議廳堂、體育比賽場(chǎng)館等公共場(chǎng)所設(shè)置煙草廣告。煙草廣告中必須標(biāo)明"吸煙有害健康"。同時(shí)，國家工商行政管理總局也制定了煙草廣告管理辦法的部門規(guī)章。長期以來，煙草廣告領(lǐng)域存在的突出問題表現(xiàn)在：一是煙草廣告在除各類等候室、影劇院、會(huì)議廳堂和體育比賽場(chǎng)館之外的戶外媒體上大行其道；二是變相煙草廣告泛濫，損害公眾利益，影響政府公信力。
新《廣告法》針對(duì)上述問題做出修訂，一是擴(kuò)大了禁止煙草廣告發(fā)布的媒體，將戶外媒體納入禁止發(fā)布煙草廣告的范疇。新《廣告法》第二十二條規(guī)定，"禁止在大眾傳播媒介或者公共場(chǎng)所、公共交通工具、戶外發(fā)布煙草廣告。禁止向未成年人發(fā)送任何形式的煙草廣告。"二是禁止發(fā)布變相戶外煙草廣告。第二十二條規(guī)定，"禁止利用其他商品或者服務(wù)的廣告、公益廣告，宣傳煙草制品名稱、商標(biāo)、包裝、裝潢以及類似內(nèi)容。煙草制品生產(chǎn)者或者銷售者發(fā)布的遷址、更名、招聘等啟事中，不得含有煙草制品名稱、商標(biāo)、包裝、裝潢以及類似內(nèi)容。"新《廣告法》可以說是史上最嚴(yán)的煙草廣告法令，有助于嚴(yán)控?zé)煵輳V告和變相煙草廣告，遏制煙草消費(fèi)，維護(hù)人民身體健康和公眾利益。
四、加大對(duì)戶外虛假廣告的治理力度
戶外虛假廣告問題也是長期困擾行業(yè)監(jiān)管的一大難題，新《廣告法》在制度上加大對(duì)戶外虛假廣告的治理力度，提高了戶外虛假廣告的違法成本。新《廣告法》關(guān)于戶外虛假廣告的規(guī)定主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是明確了戶外虛假廣告的具體情形。新《廣告法》第二十八條規(guī)定，廣告以虛假或者引人誤解的內(nèi)容欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者的，構(gòu)成虛假廣告。
廣告有下列情形之一的，為虛假廣告：
商品或者服務(wù)不存在的；
商品的性能、功能、產(chǎn)地、用途、質(zhì)量、規(guī)格、成分、價(jià)格、生產(chǎn)者、有效期限、銷售狀況、曾獲榮譽(yù)等信息，或者服務(wù)的內(nèi)容、提供者、形式、質(zhì)量、價(jià)格、銷售狀況、曾獲榮譽(yù)等信息，以及與商品或者服務(wù)有關(guān)的允諾等信息與實(shí)際情況不符，對(duì)購買行為有實(shí)質(zhì)性影響的；
使用虛構(gòu)、偽造或者無法驗(yàn)證的科研成果、統(tǒng)計(jì)資料、調(diào)查結(jié)果、文摘、引用語等信息作證明材料的；虛構(gòu)使用商品或者接受服務(wù)的效果的；以虛假或者引人誤解的內(nèi)容欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者的其他情形。
二是提高戶外虛假廣告的違法成本。新《廣告法》第五十五條規(guī)定，"廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者明知或者應(yīng)知廣告虛假仍設(shè)計(jì)、制作、代理、發(fā)布的，由工商行政管理部門沒收廣告費(fèi)用，并處廣告費(fèi)用三倍以上五倍以下的罰款，廣告費(fèi)用無法計(jì)算或者明顯偏低的，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款；兩年內(nèi)有三次以上違法行為或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處廣告費(fèi)用五倍以上十倍以下的罰款，廣告費(fèi)用無法計(jì)算或者明顯偏低的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款，并可以由有關(guān)部門暫停廣告發(fā)布業(yè)務(wù)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷廣告發(fā)布登記證件。"
五、明確戶外廣告代言人的法律責(zé)任
1995年實(shí)施的《廣告法》沒有針對(duì)廣告代言人的相關(guān)規(guī)定，使得廣告代言人的行為缺乏法律規(guī)范和約束。新《廣告法》首次明確了廣告代言人的法律責(zé)任，對(duì)于規(guī)范廣告代言人行為具有重要意義?！?br />
一是規(guī)定了禁止使用廣告代言人的產(chǎn)品。新《廣告法》規(guī)定，禁止醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告、保健食品廣告利用廣告代言人作推薦、證明。
二是規(guī)定了廣告代言人的資格要求。新《廣告法》規(guī)定，不得為其未使用過的商品或者未接受過的服務(wù)作推薦、證明；不得利用不滿十周歲的未成年人作為廣告代言人；對(duì)在虛假廣告中作推薦、證明受到行政處罰未滿三年的自然人、法人或者其他組織，不得利用其作為廣告代言人。
三是明確了廣告代言人的法律責(zé)任。新《廣告法》規(guī)定，關(guān)系消費(fèi)者生命健康的商品或者服務(wù)的虛假廣告，造成消費(fèi)者損害的，其廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者、廣告代言人應(yīng)當(dāng)與廣告主承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)于在醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告中作推薦、證明的，在保健食品廣告中作推薦、證明的，為其未使用過的商品或者未接受過的服務(wù)作推薦、證明的，明知或者應(yīng)知廣告虛假仍在廣告中對(duì)商品、服務(wù)作推薦、證明的廣告代言人，將由工商行政管理部門沒收違法所得，并處違法所得一倍以上二倍以下的罰款。
六、加強(qiáng)戶外廣告未成年人身心健康保護(hù)
1995年實(shí)施的《廣告法》對(duì)未成年人保護(hù)僅作原則性規(guī)定，新《廣告法》則細(xì)化了對(duì)未成年人保護(hù)的具體情形，使得廣告法更具可操作性，更有利于保護(hù)未成年人的身心健康。具體規(guī)定包括：
廣告不得損害未成年人和殘疾人的身心健康；
禁止向未成年人發(fā)送任何形式的煙草廣告；
不得利用不滿十周歲的未成年人作為廣告代言人；
不得在中小學(xué)校、幼兒園內(nèi)開展廣告活動(dòng)，不得利用中小學(xué)生和幼兒的教材、教輔材料、練習(xí)冊(cè)、文具、教具、校服、校車等發(fā)布或者變相發(fā)布商業(yè)廣告；
在針對(duì)未成年人的大眾傳播媒介上不得發(fā)布醫(yī)療、藥品、保健食品、醫(yī)療器械、化妝品、酒類、美容廣告，以及不利于未成年人身心健康的網(wǎng)絡(luò)游戲廣告；
針對(duì)十四周歲以下未成年人的商品或者服務(wù)的廣告，不得含有勸誘其要求家長購買廣告商品或者服務(wù)和可能引發(fā)其模仿不安全行為的內(nèi)容。
以上法律規(guī)定同樣適用于戶外廣告。
七、確立戶外廣告行業(yè)協(xié)會(huì)組織法律地位
長期以來，廣告行業(yè)協(xié)會(huì)組織的法律地位不明確，制約了行業(yè)協(xié)會(huì)組織的發(fā)展與職能的發(fā)揮。新《廣告法》首次確立了廣告行業(yè)組織的法律地位，為包括戶外廣告協(xié)會(huì)在內(nèi)的廣告行業(yè)協(xié)會(huì)組織發(fā)展提供了法律依據(jù)。新《廣告法》第七條規(guī)定，"廣告行業(yè)組織依照法律、法規(guī)和章程的規(guī)定，制定行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)會(huì)員依法從事廣告活動(dòng)，推動(dòng)廣告行業(yè)誠信建設(shè)。"
戶外廣告行業(yè)組織的職能主要包括以下三個(gè)方面：
一是制定戶外廣告行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)戶外廣告行業(yè)自律。戶外廣告協(xié)會(huì)需要加強(qiáng)組織建設(shè)，探索建立戶外廣告行業(yè)的自律審查機(jī)制，如成立中國戶外廣告自律審查委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)戶外廣告市場(chǎng)的內(nèi)部管理。
二是引導(dǎo)會(huì)員依法從事廣告活動(dòng)，推動(dòng)廣告行業(yè)誠信建設(shè)。戶外廣告協(xié)會(huì)可以通過組織廣告法規(guī)倫理的專題講座和人員培訓(xùn)，開展行業(yè)誠信分級(jí)評(píng)價(jià)等措施，為戶外廣告行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平、公正和規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境。
三是促進(jìn)戶外廣告行業(yè)健康發(fā)展。戶外廣告協(xié)會(huì)要充分發(fā)揮作為政府和戶外媒體主橋梁紐帶的作用，一方面向政府充分反映戶外廣告行業(yè)的利益訴求，維護(hù)戶外媒體主的合法權(quán)益；另一方面向戶外媒體主及時(shí)傳達(dá)政府的戶外廣告行業(yè)政策，確保政府政策法規(guī)的有效執(zhí)行。
八、賦予消費(fèi)者組織戶外廣告社會(huì)監(jiān)督權(quán)
充分發(fā)揮全社會(huì)的力量，完善廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，是提高廣告監(jiān)管效率的重要途徑。新《廣告法》首次明確了消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織享有廣告社會(huì)監(jiān)督權(quán)，第五十四條規(guī)定，"消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假廣告侵害消費(fèi)者合法權(quán)益，以及其他損害社會(huì)公共利益的行為，依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。"
消費(fèi)者組織的戶外廣告社會(huì)監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一是消費(fèi)者組織有權(quán)向戶外廣告的審批部門和監(jiān)督管理部門舉報(bào)戶外廣告違法現(xiàn)象；
二是消費(fèi)者組織有權(quán)代表受到虛假違法廣告?zhèn)Φ谋姸嘞M(fèi)者向司法部門提起訴訟。
為了提高消費(fèi)者開展社會(huì)監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性，戶外廣告監(jiān)管部門需要加強(qiáng)戶外廣告的數(shù)字化和信息化建設(shè)，為消費(fèi)者和消費(fèi)者組織開展戶外廣告社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造便利條件。
例如，江蘇省淮安市工商部門在江蘇省內(nèi)首家試行"二維碼廣告監(jiān)管模式"，由廣告經(jīng)營單位在線申請(qǐng)單一不重復(fù)的二維條形碼，發(fā)布廣告時(shí)必須在顯著位置加以標(biāo)注，廣告監(jiān)管人員和廣大群眾依托手機(jī)掃描功能，即可實(shí)時(shí)獲取經(jīng)工商部門審核的廣告全部?jī)?nèi)容。這一模式不僅極大地提高了廣告監(jiān)管工作效率，而且突破了社會(huì)化監(jiān)管的技術(shù)瓶頸，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)"人人都是廣告監(jiān)督員"。
九、強(qiáng)化戶外廣告審批和監(jiān)管部門的責(zé)任
新《廣告法》不僅規(guī)定了廣告市場(chǎng)主體的行為及法律責(zé)任，而且對(duì)廣告審查機(jī)關(guān)和廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的行為及法律責(zé)任做出了明確規(guī)定。
新《廣告法》第七十三條規(guī)定，"工商行政管理部門對(duì)在履行廣告監(jiān)測(cè)職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法廣告行為或者對(duì)經(jīng)投訴、舉報(bào)的違法廣告行為，不依法予以查處的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人員，依法給予處分。工商行政管理部門和負(fù)責(zé)廣告管理相關(guān)工作的有關(guān)部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，依法給予處分。有前兩款行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。"
這一規(guī)定也適用于工商行政管理部門對(duì)戶外廣告的監(jiān)管。新《廣告法》中并沒有對(duì)戶外廣告設(shè)置的審批機(jī)關(guān)人員的責(zé)任做出規(guī)定，因而需要地方性的戶外廣告法律法規(guī)對(duì)此予以完善。
2015年7月15日，《現(xiàn)代快報(bào)》報(bào)道了一則新聞：江蘇常州武進(jìn)區(qū)城管局戶外廣告管理科原科長丁某，在短短四年里，利用發(fā)放戶外廣告設(shè)置許可證等職務(wù)便利，多次通過廣告公司虛開業(yè)務(wù)發(fā)票、貪污、索賄等手段，瘋狂斂財(cái)690余萬元。該事件折射出我國戶外廣告設(shè)置審批領(lǐng)域存在的制度問題。當(dāng)前，我國縣級(jí)以上地方人民政府亟需完善戶外廣告法規(guī)，規(guī)避戶外廣告管理部門人員的權(quán)力尋租和腐敗，保障戶外媒體主的合法經(jīng)營權(quán)利。
十、國家鼓勵(lì)和支持戶外公益廣告的傳播
新《廣告法》明確規(guī)定，國家鼓勵(lì)、支持開展公益廣告宣傳活動(dòng)，傳播社會(huì)主義核心價(jià)值觀，倡導(dǎo)文明風(fēng)尚。公益廣告的管理辦法，由國務(wù)院工商行政管理部門會(huì)同有關(guān)部門制定。戶外媒體不僅是作為一種商業(yè)媒體，承載著傳播商業(yè)信息的職能，而且也應(yīng)作為一種公共媒體，有義務(wù)傳播戶外公益廣告，為社會(huì)營造一種和諧的人文環(huán)境和積極向上的社會(huì)氛圍?！?br />
戶外公益廣告的傳播主要可以通過以下途徑：
一是政府在市政公用設(shè)施、公共場(chǎng)地中留出一些戶外媒體資源，作為戶外公益廣告的傳播平臺(tái)；
二是政府對(duì)于市政公用設(shè)施、公共場(chǎng)所的戶外媒體資源，采用招標(biāo)、拍賣的形式出售給戶外媒體主，可以在合同中增加戶外公益廣告發(fā)布的數(shù)量和頻次等條款；
三是增強(qiáng)戶外媒體主的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，鼓勵(lì)和支持其制作、發(fā)布戶外公益廣告等。